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巴曙松:探索PPP發展的中國路徑

發布日期:2017-10-19 10:38:49 來源: 分享:

本文為巴曙松教授替《金融變革下的PPP新模式—基礎設施資產價值重塑的“城發模式”》一書作序的全文。本文觀點僅代表作者作為一位研究人員個人的看法,不代表任何機構的意見和看法,敬請閱讀。

近年來,PPP在中國廣受關注,這主要是因為地方政府的債務約束日趨硬化,而基礎設施建設任務依然繁重。PPP可以通過政府和民間資金等的合作,借助一系列合約的安排,來實現項目本身和政府債務之間的隔離,同時也能夠吸引民間資金的參與,因此能夠同時滿足政府和社會資金的需要。

一般來說,PPP項目是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。

在界定PPP的涵義時,通常將PPP分為廣義和狹義兩個概念。廣義的PPP指公共部門與社會投資者為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。而狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱,指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目,并由社會投資者建設并運營該項目的方式。

從狹義涵義上來解讀,PPP與傳統項目融資模式具有一定的區別。從特征上來看,PPP與傳統的承包模式和私有化既有相似處也有不同點:從激勵機制上來看,PPP更趨近于私有化;從預算會計制度上看,更趨近于傳統承包。PPP對長期項目的運行績效負責,傳統承包在建筑保修到期后對項目的運行績效不負責任??傮w來看,傳統承包、PPP和私有化的主要區別在于資產的所有權和控制權、企業是否建立并運營項目、策劃管理的主體三個方面。傳統的承包模式只負責構建,不負責維護和運營;PPP對資產的所有權是暫時的,私人企業對資產所有權是無限期的,只受一般立法限制;PPP和傳統承包的優點在于保留了政府決策權和協調權利。

PPP項目適用的領域比較廣泛,包括城市供水、供暖、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮化、市政工程、水利、資源環境和生態保護、公路、鐵路、機場、地下綜合管廊、軌道交通、醫療、旅游、教育培訓、健康養老服務設施等。對于PPP項目的適用范圍,在財政部與發改委的描述中存在細微差異,前者認為包括基礎設施和公共服務領域,后者則將適合范圍界定為公共產品和服務。

根據收費機制不同,PPP項目分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類項目。對項目收入不能覆蓋成本和收益,但社會效益較好的政府和社會資本合作項目,地方各級財政部門可給予適當補貼,財政補貼等支出分類納入同級政府預算,并在中長期財政規劃中予以統籌考慮。

因為經濟體制的差異和環境的不同,中國對PPP涵義的界定與西方發達國家具有一定差別。根據中國國情和PPP模式在中國公共產品和服務領域的應用情況,PPP合作模式的概念主要從以下幾個方面進行界定。

首先,在中國PPP合作模式中的私營部門與公共部門相對,不僅指私有制企業和外資企業,還應包括具有獨立法人資格的國有企業。這是因為一方面中國國有企業的生產總值占整個國民生產總值的絕大部分,另一方面大型的有能力承擔提供公共產品和服務責任的集團一般都是國有企業。公共部門一般指的是政府機構和由政府相關部門控制的不具有獨立法人資格的國有企業。

其次,公共部門和私人部門風險共擔、利益共享。PPP合作模式的最終目的是實現共贏,追求整體效益最大化,所以風險分擔應該根據能力而定。利益分配則是在綜合考慮雙方的成本和承擔的風險基礎上進行,在不損害消費者權利的前提下滿足私人部門對經濟利益的追求。

另外,PPP合作模式中公私雙方的合作是建立在平等互利的基礎上的。長期以來在公共產品和服務領域中國政府往往既充當“運動員”又充當“裁判員”的角色,在新型的合作模式下政府必須轉換其職能和角色,在私人投資者的選擇、風險分擔和利益分配等方面不能有任何特權。一旦與私人投資者簽訂合作協議,政府部門僅代表合作的一方,在項目建設的過程中不能利用職權干涉項目的建設和私人投資者的行為。由于中國國情的特殊性,這一點尤為重要,關系到PPP項目是否能夠順利進行。

PPP的本質是公私合作,注重的是公平與效率的有機結合,在盡可能小地損失效率的情況下實現社會發展中的公平,同時在盡可能小地損失公平的情況下提高經濟資源,特別是公共部門資源的使用效益和綜合效率??傮w來看,私人資金參與城鎮化融資主要可以發揮以下四個優勢:

一是有利于轉換政府職能并減輕財政負擔。PPP的優勢體現在可以節省公共部門開支減輕政府預算方面的壓力,也同時將政府從過去的基礎設施公共服務的提供者轉變成一個監管的角色,進一步保證質量。政府在建設公路、鐵路等基礎設施時,往往由于資金不足,讓民營部門進行投資,民營部門可以通過收費的形式收回投資。政府在此過程中可能不需要投資一分錢,卻能夠為社會提供出原本應該自己提供的基礎設施和服務,同時經過一定時期后還可以獲得基礎設施的所有權。

二是可以充分發揮私人資本效率和經營管理優勢。一方面,PPP管理模式在為公共部門提供融資的同時,為公共部門帶來了民營企業新的生產技術和管理技術,從而大大提高了提供公共產品和服務的效率和水平。同時也在不增加公眾稅負的基礎上,憑借“使用者付費”機制,以私人部門之手,更大限度地滿足了社會公眾的需要。另一方面,公共部門和私人企業在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經濟上的可行性,縮短了前期工作周期,并降低了項目費用。此外,PPP的可持續性可以有效實現成本的代際分擔。PPP項目的持續時間一般為15—30年,減輕了當代人承擔未來基礎設施的建設成本負擔。

三是可以實現公共部門與私人部門風險分擔的合理配置。借助PPP,公共部門與私人部門共同分擔公共服務的生產與服務中存在的風險,從而改變了傳統模式下風險集中在公共部門的問題。合理的風險分擔不僅可以發揮私人部門的優勢,也可以使公共部門能夠有精力更加專注于執行那些基本的職能。同時,政府在分擔風險的同時,也不會喪失對項目的全部控制權。當然,風險分擔原則優勢的發揮需要一定的約束條件,因為根據既定利益下風險最低化原則,合作雙方都有動機最小化自身的風險。

四是利潤調節更加靈活。PPP在融資模式下遵循高風險高收益的利潤分配原則,即承擔風險的程度越高,分享到的利潤越大。政府公共部門與私人部門依據雙方承擔風險的程度共同分配利潤。而在PPP管理模式下,政府不再從項目中分享利潤,而是對私人部門的利潤進行控制或調節。

從金融市場角度看,PPP項目能夠產生現金流收益,與資產證券化的基本要求契合。一般而言,在PPP項目實施方案中,都要求在項目交易結構的回報機制中,對項目未來的現金流做出財務測算,包括現金流出、現金流入和凈現金流等數據。同時,要對財政的承受能力和財政支出責任等做出論證,并要求納入財政預算審議,以保證政府付費的確定和落實。這些都是PPP項目現金流可預測、可持續和穩定的保障,是PPP項目資產證券化的基礎。

根據前述有關PPP的基礎理論,再結合近期的政策趨勢,即從化解債務風險到政府隱性負債顯性化,再到規范政府舉債和支出。從PPP在中國市場上的發展經驗看,可以從中提煉出PPP模式的三大關鍵點:

第一,PPP不僅是“引資”,更是“引智”。PPP不僅僅是吸引社會資本的資金,更關鍵的是吸引社會資本的專業能力和管理經驗。在一個充分有效競爭的市場上,經驗足、效率高、成本低的社會資本,才最被市場認可,其在項目建設和運營管理的效率和經驗方面,也就跟可能會優于政府為基礎設施項目建設而設立的傳統國企。把一些項目讓有經驗的專業性的機構做,會比政府自己出資經營更有效率。同時,社會資本愿意出資也是基于政府授予的經營權和項目未來的現金流收入,社會運營方相當于一次性的投入,用長期穩定的回報來彌補,實際上也是一種變相的資產證券化。PPP模式正是把社會資本的專業性和政府的公共資源結合起來,發揮各自優點,實現共同利益最大化。

第二,PPP的核心是風險分擔、收益共享。PPP作為一種市場化、契約化的商業行為,必然要改變傳統政府基礎設施項目的管理模式。傳統模式下的基礎設施項目,作為提供者-政府,其義務就是確保公共基礎設施的有效提供,對收益往往關注不足,但要承擔所有風險,這種體制下的管理效率相對較低。在PPP模式下,政府通過合理的風險分擔,讓社會資本承擔一定的風險并獲得相應的投資回報,其目的不是為了把政府的風險轉移出去,而是通過這樣的機制實現風險的有效管控。社會資本都是追逐利益的,在本身收益就不高的公共基礎設施領域,其必然會充分發揮自身的優勢和精力,最大限度控制項目全過程的風險,以確保自身的合理利益。同時,通過合理的風險分擔,共同合作,各自發揮長處實現項目風險的有效控制,帶來的收益也自然由合作方共同享有,這樣才會激發各方的積極性。

第三,PPP能帶動政府管理機制的變革。我們一直講政企分開,解決政府和企業角色混亂,錯位、越位的問題。實際上,PPP模式就是在基礎設施工程領域的一次政府管理機制的改革。在政府直接提供公共產品的傳統模式下,政府既是項目的監督者,又是項目的實施主體,這種雙重身份難以形成真正有效的激勵相容,也難以真正有效的提高供給效率。PPP模式把基礎設施項目推向市場,由市場供應,而政府僅作為規則的制定者和行業的監管者,管理機制得以理順,才能真正體現市場對資源的優化配置作用,才能更有效地實現政府的引導和監管作用。

因此,我很高興看到《金融變革下的PPP新模式——基礎設施資產價值重塑的“城發模式”》這本書的出版,該書有助于國內PPP相關從業者、學習者較為系統地了解PPP的基本問題,如PPP項目融資的具體形式、PPP項目的優勢及其資產證券化融資等。特別是該書結合城發基金近年來通過金融創新重塑基礎設施資產價值的大量案例,比較詳細且深入地闡述了PPP模式興起的背景、本質及其給基礎設施領域投融資創新帶來的變化。其中既有關于PPP模式的宏觀理論研究,更有具體的PPP項目典型案例剖析,有助于讀者由淺入深、由表及里、講宏觀與微觀結合起來思考PPP模式。

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